지난해 10월 29일 발생한 '이태원 참사' 부실 대응을 이유로 탄핵된 이상민 행정안전부 장관이 직무에 복귀했다. 이태원 참사가 발생한 지 269일, 국회가 이 장관의 탄핵소추를 의결한 지 167일 만이다.

헌법재판소(소장 유남석)는 25일 서울 재동 헌재 대심판정에서 이상민 행정안전부 장관 탄핵 심판에서 재판관 전원 일치 의견으로 기각을 선고했다(2023헌나1). 

이날 헌재는 "이태원 압사 참사는 어느 하나의 원인이 특정인에 의해 발생하고 확대된 것이 아니"라며 "재난안전법령상 주최자 없는 축제의 안전관리·매뉴얼의 명확한 근거규정이 마련되지 않은 점 등이 총체적으로 작용한 결과이므로, 규범적 측면에서 그 책임을 장관에게 돌리기 어렵다"고 말했다.

이어 "이 장관이 재난대응 과정에서 최적의 판단과 대응을 하지 못했더라도 재난대응의 미흡함을 이유로 책임을 묻는 것은 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 본질에 부합하지 않는다"며 "헌법과 법률의 관점에서 이 장관이 재난안전법과 국가공무원법, 헌법상 의무를 위반한 것으로 보기 어렵다"고 판시했다.

그러면서 "이 장관은 재난 및 안전에 관한 정책 수립·총괄·조정을 관장하는 행안부의 장이므로 국민이 안정을 보장받아야 할 일상적이고 개방된 공간에서 발생한 사회재난과 그에 따른 인명 피해 책임에서 자유로울 수 없다"며 "비판을 겸허히 수용하고 참사 예방·대비, 사후 대응과정에서 미흡함을 반성해 정부의 재난대응 역량을 보다 강화하고 전반적인 재난대응체제 개선이 이뤄지도록 최선을 다 해야 할 책무를 부담한다"고 덧붙였다. 

헌재는 이상민 행안부 장관의 사전예방조치와 사후재난대응, 사후발언에 대해 각각 법률이나 헌법에 위배되는 사항이 있었는지 판단했다.

사전예방조치에 대해서는 재판관 전원이 "헌법, 재난안전법, 재난안전통신망법, 국가공무원법 규정을 위반하지 않았다"고 봤다.

헌재는 "재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않으면 행안부장관이 정부조직법에 따른 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형을 고려해 재난관리주관기관을 정하도록 돼 있다"며 "재난관리주관기관이 특정되지 않은 재난 발생 시 사후적으로 재난관리주관기관을 지정할 수 있도록 하는 점을 고려하면 이 장관이 참사 발생 전 재난관리주관기관을 지정하지 않았다고 재난안전법을 위반했다고 보기 어렵다"고 설명했다.

이어 "참사 당시 적용된 '제4차 국가안전관리기본계획(2020~2024년)'과 그에 따른 '2022년 행정안전부 집행계획'은 법령에 따라 이 장관이 임명되기 전 작성된 것"이라며 "이 계획이 다중밀집사고가 특정되지는 않았으나 긴급상황 발생 시 대응계획이 마련돼 있던 점 등을 고려하면 계획을 수정·변경하지 않았던 사실도 재난안전법을 위반했다고 보기 어렵다"고 했다.

또 "이태원 인파 밀집을 예상한 언론보도는 있었으나 그 내용이 다중밀집사고 자체를 예상하거나 우려했던 것으로 보기 어렵다"며 "핼러윈데이 전후 다중밀집사고 발생 위험성, 신고 전화 내용 등에 대해 이태원 지역을 관할하는 용산구청, 용산경찰서 등이 참사 발생 전 행안부나 이 장관에게 별도로 보고하지 않았다"고 말했다.

그러면서 "주최자가 없는 행사에서 발생한 다중밀집사고는 재난안전법 제66조의11이나 그에 근거한 매뉴얼이 명시한 적용대상은 아니"라며 "이러한 상황에서 이 장관에게 참사 방지를 위해 중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부를 설치하는 등의 조치를 미리 취할 것을 요구하기는 어렵다"고 판단했다.

또 재판관들은 재난안전통신망 사용이 미흡하다는 점은 인정했으나, 재난안전통신망 구축·운영 의무를 다하지 못했다고 보기는 어렵다고 봤다.

헌재는 "참사 당시 서울소방본부 119종합상황실은 재난안전통신망 구축 이전에 사용한 무선통신망을 사용하고 재난안전통신망은 사용하지 않았다"면서도 "이는 재난안전통신설비 신규 도입·교체가 단계적으로 이뤄져 무선통신망을 활용하는 지령장치가 모두 교체되지 않았기 때문"이라고 설명했다.

그러면서 "재난안전통신망 구축·운영 책임과 재난안전통신망 사용의 책임은 구분된다"며 "재난안전통신망 사용이 미흡했다고 이 장관이 재난안전통신망 구축·운영 의무를 다하지 못했다고 보기 어렵다"고 했다.

재판관들은 중앙재난안전대책본부(중대본) 및 중앙사고수습본부(중수본)를 설치·운영하지 않은 부분 등 사후 재난대응 조치에 대해서도 법률이나 헌법을 위반하지 않았다고 판단했다.

이 장관은 지난해 10월 29일 23시 20분 무렵 행안부 재난안전비서관에게 받은 카카오톡 메시지를 통해 참사 발생 사실을 처음 보고 받았다. 50여 분이 지난 30일 오전 12시 12분에는 재난안전관리본부장으로부터 행안부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과 이 장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라는 대통령 지시사항을 인지했다.

헌재는 "첫 보고 당시 이 장관이 피해상황과 규모를 제대로 파악하고 재난대응 방안을 결정하기에는 한계가 있었다"며 "이후에도 긴급구조가 마무리되지 않고 재난 원인과 유형, 피해상황, 규모 등이 명확히 파악되지 않은 상태에서 이 장관이 다른 대응조치에 우선해 중대본과 중수본 설치·운영을 쉽게 결정할 수 있었다고 보기 어렵다"고 말했다.

이어 "중대본과 중수본 설치·운영 여부와 시기는 중앙재난안전대책본부장과 재난관리주관기관의 장이 재난 유형과 피해 정도, 피해 확산 가능성, 현장 상황 등 요인을 종합적으로 고려해 결정할 수 있다"며 "이 장관이 스스로 상황판단회의를 구성하는 등의 적극적 조치 없이 중대본 운영보다 실질적 초동대응이 우선돼야 한다고 판단한 것이 현저히 불합리했다고 보기 어렵다"고 지적했다.

그러면서 "이 장관이 참사를 인지한 직후인 29일 23시 22분께 군중의 눌림과 끼임 상태가 해소돼 심폐소생술 실시 등 구조와 함께 환자 및 시신 이송이 이뤄졌다"며 "이 장관이 현장지휘소 도착 전까지 소방의 요청에 따라 경찰 교통기동대, 차량 및 의무경찰 8개 중대 등이 지원됐던 점을 고려하면 중대본·중수본 미설치로 긴급구조나 긴급구조지원 활동이 본래 기능을 제대로 수행할 수 없었다고 보기도 어렵다"고 말했다.

다만 김기영·문형배·이미선 재판관은 이 장관의 사후 재난대응에 대해 국가공무원법상 성실의무 위반에 해당한다고 했다.

김기영·문형배·이미선 재판관은 "이 장관의 재난 및 안전관리업무 총괄·조정 책임은 재난현장에서 발생할 수 있는 관련 기관 갈등을 조정하고 원활한 협력이 이뤄질 수 있도록 함으로써 재난관리에 공백이 발생하지 않도록 할 일반적인 조정·지원 책임을 포괄한다"며 "이는 재난현장에서 긴급구조활동을 지휘하는 각급 통제단장의 구체적 지휘권한과 모순되거나 충돌하지 않고 이를 적극 보장하기 위한 의미"라고 설명했다.

이어 "이 장관이 참사 발생을 인지한 메시지만으로는 인명 피해 규모나 현장 상황을 명확히 판단하기 어려웠다하더라도, 이 참사가 심각한 재난으로 해당되는 점이나 신속한 상황 판단이 필요하다는 점은 곧바로 인지할 수 있었을 것"이라며 "이 장관은 대통령이 이 장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라는 지시를 하고 10분이 지난 후에 중앙재난안전상황실장 전화를 받고서야 현장상황 신속 파악, 본부장 중심 행안부 필요조치 즉시 시행 등을 지시했다"고 지적했다.

또 "그로부터 18분 동안은 아무 대응도 하지 않고 있다가 재난안전비서관에게 전화를 걸어 사고현장 파악과 현장 방문 지시를 했는데 이는 대통령 지시가 언론에 보도된 때보다도 뒤였다"며 "긴급상황에서 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는 모습으로 보기 어렵고 평균적 공무원의 시각에서도 상식에 부합한다고 보기 어렵다"고 비판했다.

그러면서 "결국 이 장관은 참사 발생을 인지한 때로부터 현장 인근, 현장지휘소 도착까지 약 85분에서 105분이라는 귀중한 시간을 최소한의 원론적 지휘에 허비했다"며 "행안부는 물론 국가에 대한 국민적 신뢰를 손상시켜 국가공무원법 제56조가 규정한 공무원의 성실의무를 위반했다"고 판단했다.

헌재는 참사 원인과 골든타임에 대한 이 장관의 발언에 대해서도 탄핵사유가 인정되지 않는다고 판단했다.

이 장관은 참사 원인에 대해 "이전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니고 경찰이나 소방인력을 미리 배치해서 해결될 수 있던 문제는 아니었다"는 취지로 발언한 바 있다.

헌재는 "이 장관 발언이 사후 확인된 객관적 사실에 부합하지 않고 경찰이나 소방인력 배치가 신속한 구조조치 등 효과적인 사고 예방 및 수습조치가 될 수 있다는 점을 고려할 때 충분한 주의를 다한 발언으로 보기 어렵다"며 "국민의 오해를 불러일으킬 여지가 있는 것으로 부적절하다"고 지적했다.

이어 "다만 발언 시점이 참사 발생 다음날로 참사 현장 인구밀집도 등에 고나한 정확한 정보를 수집·파악하기에는 시간적 한계가 있었고, 참사 원인이나 경과를 왜곡할 의도가 있었다고 보기는 어렵다"며 "신속한 정보 제공에 무게를 두다가 경솔한 발언에 이르렀다고 볼 여지가 없지 않고 다음날 설명자료를 배포해 유감을 표시하고 유사 발언을 하지 않았다"고 했다.

그러면서 "이러한 점들을 고려하면 이 발언으로 재난 및 안전관리 업무에 관한 국민 신뢰가 현저히 실추됐거나 파면을 정당화 할 정도로 재난 및 안전관리 행정 기능이 훼손됐다고 보기 어렵다"고 판단했다.

또 "이 시간은 골든타임이 지난 시간이었다"라는 발언에 대해서는 "발언이 부적절했다는 점은 분명하지만 이를 즉시 사과하고 유사 취지 발언을 다시 한 바 없다"고 덧붙였다.

다만 김기영·문형배·이미선 재판관은 이 장관의 발언들이 국가공무원법상 품위유지 의무에 위반된다고 봤다.

김기영·문형배·이미선 재판관은 "참사원인에 대한 발언은 참사 직후 퍼져나간 확인되지 않은 소문과 결합해 다중밀집 이외에 다른 원인에 의해 인명피해가 발생한 것이 아닌가 하는 의혹까지 일으킬 수 있었던 것"이라며 "이 장관은 참사 주요 경위 관련 객관적 근거가 없는 사실을 정부의 공식적 입장으로 오인될 수 있도록 발언하고 여기에 책임회피 의도가 전혀 없었다고 보기 어렵다"고 지적했다.

그러면서 "재난관리주관기관 존재 및 지정 여부에 대한 답변도 재난관리주관기관 지정의 의미를 명확히 인식하지 못했거나 재난관리주관기관의 장으로서 부담을 회피하려는 의도에 따른 것"이라며 "안전관리 행정에 관한 국민 신뢰를 실추시키고 참사대응과정의 사실관계에 관한 국민 혼란을 초래했으므로 품위손상행위에 해당한다"고 했다.

정정미 재판관도 별개의견으로 "참사원인 대처의 적절성이 논란이 된 와중에 이 장관의 발언은 책임을 회피하는 데 연연하는 것으로 보일 수 있는 언행"이라며 "참사 피해자와 유족뿐 아니라 '정부가 국민의 생명과 안전을 지키기 위해 최선을 다하리라'고 믿고 기대하는 국민에게도 커다란 실망감을 안겨주는 것이므로 품위손상행위로 볼 수 있다"고 판단했다.

이날 헌재 결정 직후 곧바로 10·29 이태원 참사 유가족협의회(대표 직무대행 이정민)와 참여연대(공동대표 백미순·진영종·한상희)가 헌재 앞에서 공동 입장발표를 했다.

이지현 참여연대 사무처장은 "이 장관은 이태원 참사 수습 과정에서 국가 책임을 총괄해야 할 재난안전 의무를 회피하고, 희생자 159명이 발생한 사회적 참사에 대해 끝까지 책임지는 모습을 보이지 않았다"며 "그럼에도 스스로 물러나지 않았고 헌재가 오늘 그에게 면죄부를 줬다"고 비판했다.

그러면서 "헌재 스스로 자신의 존재 가치를 부정하고 헌법이 부여한 국민에 대한 책임을 부정한 것"이라고 지적했다.

이정민 대표 직무대행은 "저희 유가족들은 오늘 선고 결정이 너무 참담하고 너무 아프다"며 "우리는 지난해 10월 29일 그 참담했던 아픔을 오늘 또 느낄 수밖에 없다"고 강조했다.

그러면서 "오늘부로 국민의 생명과 안전은 무시됐고 앞으로 대통령뿐만 아니라 모든 기관 장들은 면죄부를 받았다"고 비판했다.

한편 헌재 반대편 도로에서는 대한민국 애국순찰팀 등 단체가 "불법 부당한 탄핵을 멈춰라. 이상민 장관 업무복귀 환영"라고 적힌 플래카드를 들고 이 장관 탄핵 심판에 대한 기각 결정을 환영했다.

이들 사이에서 "이건 북한 소행"이라고 외치는 소리와 노랫소리 등이 울려퍼지자 유가족들이 뛰쳐나가 이들과 도로 한가운데서 몸싸움을 하기도 했다. 이 과정에서 유가족 한 명이 쓰러졌다.

업무에 복귀한 이 장관은 "10·29 참사 희생자와 유가족분들께 깊은 애도와 위로의 말씀을 드린다"며 "탄핵소추로 국민 여러분께 심려를 끼쳐드려 송구하다"고 말했다.

그러면서 "더 안전하고 살기 좋은 대한민국을 만들기 위해 어떤 마음과 자세를 가져야 할지 지난 6개월간 많이 고심했다"며 "무엇보다 이번 호우로 피해를 입으신 분들께서 하루빨리 일상으로 돌아가실 수 있도록 피해 복구에 최선을 다하겠다"고 했다.

/임혜령 기자