최근 업체 간 인수합병, 분할 및 영업양도 등이 활발히 이루어지고 있다. 이에 따라 입찰참가자격제한 처분을 받은 업체가 합병 또는 분할할 경우 그 처분의 효력이 승계되는지 여부가 문제가 된다. 이와 더불어 부정당업자로 아직 제재처분을 받지 않은 단계에서 업체가 합병 또는 분할할 경우 제재처분을 누구에게 할 수 있는지 여부도 문제가 되고 있다.

먼저 일반론으로 행정제재처분의 효과가 승계되기 위해서는, 먼저 행정제재처분이 타인에게 양도될 수 있는 성질을 가져야 할 것이다. 보통 제재처분이 대물적 성질을 가지고 있는 경우에는 그 승계를 인정해야 한다는 것이 일반적인 견해이다. 다음으로 행정제재처분의 효과가 승계된다는 법적근거가 있어야 한다. 포괄승계에 관해서는 일반 행정법에는 명시적인 근거가 없고, 사법의 경우 민법상의 상속(제1005조) 및 상법상의 합병(제235조)의 근거가 있다. 이 경우 법률상 규정된 권리의무의 포괄승계에는 공법상 의무도 당연히 포함되어 책임도 승계되는 바, 사법상 포괄승계 규정을 공법에도 유추 적용할 수 있다는 것이 일반적인 견해이다.

입찰참가자격 제한처분은 그 제재사유가 물적 설비와 관련 없이 사업자의 개인적인 행위에 해당하므로 대인적 처분에 해당한다고 볼 수 있다(명확한 대법원 판례는 없음). 그러나 행정청은 입찰참가자격 제한처분의 효과로 향후 국가 등이 시행하는 입찰의 참여가 제한된다는 점은 재산적 성격이 강한 제재이고, 이러한 제한은 타인이 대신 이행할 수 없는 일신전속적인 의무라고 보기도 어려우므로, 행정청은 대물적 처분으로 보고 있는 듯하다. 또한 입찰참가자격제한 처분의 효과가 승계된다는 개별적인 법적 근거는 없으며, 다만 포괄승계에 대해서만 상법의 합병 조항을 유추 적용할 수 있을 뿐이다.

영업의 양도라 함은 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 업체 즉, 인적·물적 조직을 그 동일성은 유지하면서 일체로서 이전하는 것이므로(대법원 2000두8455 판결), 양도법인의 기업자산 및 부채가 포괄적으로 승계된다. 따라서 행정청은 영업양수 계약을 통하여 양수법인이 부정당업자 제재와 관련된 사업의 권리·의무를 포괄적으로 승계하였다면 부정당업자 제재 처분도 양수법인에게 승계되었다고 보고 있다(유권해석).

합병의 경우, 합병 후 존속한(또는 설립된) 회사는 합병으로 인하여 소멸된 회사의 권리의무를 승계하고(상법 제235조), 판례도 “회사합병이 있는 경우에는 피합병회사의 권리의무는 사법상의 관계나 공법상의 관계를 불문하고 그 성질상 이전을 허용하지 않는 것을 제외하고는 모두 합병으로 인하여 존속한 회사에게 승계되는 것으로 보아야 한다”는 입장이다(대법원 1994. 10. 25. 선고 93누21231 판결). 즉 합병으로 인해 소멸된 회사의 권리의무가 존속한 회사에 포괄적으로 승계되므로 입찰참가자격 제한처분도 승계된다(유권해석).

한편, 부정당제재 사유에 해당하는 행위를 한 법인이 입찰참가자격제한 처분을 받기 전에 다른 법인에게 합병되었을 경우, 합병 후 회사에 대해 제재처분을 부과할 수 있다고 해석된다. 법원도 이를 긍정하는 전제에서 판시한 바 있다(대법원 2016. 6. 28. 선고 2014두13072 판결).

분할의 경우, 신설회사는 분할 전 회사의 권리와 의무를 분할계획서에서 정하는 바에 따라 포괄적으로 승계하므로(상법 제530조의10), 신설법인이 해당 사업과 관련하여 분할 전 법인과 실질적으로 동일하다면, 분할 전 법인이 받은 입찰참가자격제한 처분이 승계된다고 해석할 수 있다.

문제는 부정당제재 사유에 해당하는 행위를 한 법인이 입찰참가자격제한 처분을 받기 전에 위 위반행위와 관련 있는 사업을 분할하여 신설법인을 설립한 경우, 존속법인과 신설법인 중 어느 법인에 대해 입찰참가자격제한 처분을 부과할 수 있는지 여부이다.

기존 유권해석은, 관계법령 및 분할계획서 등을 종합적으로 고려한 결과 법인분할을 통해 부정당업자 제재와 관련된 특정사업에 대한 권리의무가 신설법인에게 포괄적으로 이전되어 신설법인이 해당 사업과 관련하여 분할 전 법인과 실체적으로 동일하다면, 분할 전 법인의 행위에 따른 부정당업자 제재의 시점이 분할 이후라고 할지라도, 부정당업자 제재처분은 당해 사업과 관련하여 장래 국가계약에 입찰참가가 가능한 신설법인을 대상으로 하는 것이 타당하다는 견해였다.

그러나 대법원은 이에 대해서, 신설회사에 대하여 분할 전 회사의 위반행위를 이유로 한 처분은 위법하다고 판시하였다. 그 근거로는 처분의 사유가 된 위반 행위를 한 계약당사자는 분할 전 회사라는 점 및 신설회사가 승계하는 것은 분할하는 회사의 권리의무라 할 것인데, 부정당업자제재처분이 있기 전까지는 단순한 사실행위만 존재할 뿐 분할하는 회사에게 승계의 대상이 되는 어떠한 의무가 있다고 할 수 없는 점 등을 들고 있다.

위 판례에 따를 경우, 부정당업자 제재사유에 해당하는 행위를 한 법인이 부정당업자 제재처분을 회피할 목적으로 상법상 회사분할을 남용할 우려가 있다는 문제점이 발생될 수 있으나, 이는 입법적으로 해결해야 할 것이다.