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[판례평석]도시 및 주거환경정비법 제30조 제4호 등 위헌확인 사건 헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2010헌마
성중탁 변호사  |  -
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[0호] 승인 2013.02.27  11:44:00
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평석요지 : “주택재개발사업의 경우 공익사업법상 수용규정이 준용되어 세입자에 대해 주거이전비 등이 지급되고 있는바 이에 대한 본 합헌결정은 재개발사업의 공공성 측면에서는 일응 타당하나, 실무상 재개발 토지소유자 대부분은 토지를 수용당한 것이 아니라 자진하여 재산을 출자한 경우이므로 공익사업법을 준용하여 보상하는 현 제도는 문제가 있어 도시정비법상 보상규정은 새롭게 정비할 필요가 있다.”



Ⅰ. 사실관계 및 헌재 결정요지
1. 사실관계
청구인들은 주택재개발정비사업조합인바, 도시정비법상 주택재개발사업과 주택재건축사업은 주택 소유자들로 구성된 조합이 주체가 되어 조합원들의 이익을 위하여 그들의 비용 부담으로 이루어지는데도, ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따른 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 시행자로 하여금 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)에 따른 기준으로 세입자에 대한 주거이전비를 보상하도록 하는 것은, 보상액이 지나치게 다액이 되어 보상의무를 지는 정비사업조합과 그 실질적 부담 주체인 조합원의 재산권을 침해하고, 국가 등이 사업시행 주체인 경우 적용되는 손실보상 기준을 사인 사이의 임대차 관계에 적용함으로써 정비사업조합과 조합원의 평등권을 침해한다며, 해당 도시정비법상 세입자에 대한 주거이전비 보상기준(도시정비법 제40조 제1항 등)에 관하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 헌법재판소 결정요지
이 사건 시행규칙조항은 주택재개발사업시행구역 안에 거주하는 세입자의 원활한 이주와 생활보호를 위하여 지급하는 주거이전비를 국가 등이 사업시행주체가 되는 공익사업의 주거이전비 보상기준에 따르도록 규정한 것으로서, 재개발사업의 시행으로 이주하게 되는 세입자로서 공람공고일 당시 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 세입자에 대해서만 주거이전비를 보상하고, 주택재개발 정비사업조합은 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 하는데, 도시정비법 제40조의 2에서는 일정 기준 이상의 세입자 보상을 실시한 경우 용적률을 완화하는 특례규정을 두어 사업시행자의 부담을 완화할 수 있다는 점 등을 고려할 때, 피해 최소성원칙에 반한다고 보기 어렵다. 나아가 주택재개발사업의 시행주체가 주거용 건축물 소유자로 구성된 조합이라도, 세입자의 주거이전의 강제성과 조기이주 장려 목적 등은 국가의 공익사업과 다르지 않다. 따라서 위 규정은 합리적 이유가 있다.

Ⅱ. 평석
1. 문제의 제기
주택 재개발·재건축 사업을 중심으로 한 도시정비사업은 정부나 지자체 입장에서는 주거환경을 개선할 뿐만 아니라 주택공급을 위한 핵심 수단이라는 인식이 자리를 잡고 있다. 2010년도 이후 급격한 부동산 시장 침체와 그간 드러난 문제점으로 인해 영향을 받긴 하였으나 토지나 건물 등 소유자들은 여전히 재건축·재개발 사업을 자산 증식의 주요수단이라는 인식을 버리지 못하고 있다. 이에 따라 상가세입자와 주거임차인에 대한 보호문제 등 국민의 주거 환경권과 같은 인권과 재건축, 재개발업자 사이의 재산권에 관한 충돌은 도시정비사업 추진 과정에서 여전히 첨예하게 발생하고 있고 그에 따른 다양한 갈등이 유발되고 있다. 그러한 문제의 근원에는 여전히 본 대상 헌재 결정례에서 쟁점이 된 재개발, 재건축 사업을 공익사업으로 간주할 것인지 및 재개발사업의 경우 세입자 등에 대한 보상규정으로 강제수용에 관한 공익사업법을 준용하고 있는 현행 도시정비법의 타당성 여부이다.
2. 공익사업에의 해당여부
가. 주택재개발사업의 경우
주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량 건축물이 밀집한 지역에서 특히 주거환경을 개선하기 위하여 주거 밀집지역의 주택을 개량·건설하고 도로 등 공공시설을 정비하는 도시계획사업을 말한다. 구체적으로 정비 구역 안에서 관리처분계획에 따라 주택 및 부대·복리시설을 건설하여 공급하거나 환지로 공급하는 방식에 의한다. 주택재개발사업은 사업시행 주체에 따라 공영재개발, 자력재개발, 합동재개발로 구분되는데, 해당 재개발 지역주민이 조합을 설립하여 시공업체와 같이 사업을 시행하는 합동재개발이 주된 사업방식이다. 물론, 위 주민이 설립하는 재개발사업조합의 배후에는 도시주거환경 정비 전문 업체(시행사)가 상당 부분 역할을 하여 온 것도 사실이다. 이러한 주택재개발사업의 경우 공익사업으로 간주되어 공익사업법이 적용되기 때문에(도시정비법 제38조, 제40조), ‘주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자’(이주대책대상자)에 대하여는 ‘이주대책’을 수립·실시하거나 ‘이주정착금’을 지급하여야 하고(공익사업법 제78조 제1항), ‘주거용 건물의 거주자’에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용(주거이전비)과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용(동산 이전비)가 지급되는 것이 보통이다(동법 제78조 제5항). 아울러 상인의 경우에는 영업을 ‘폐지’하거나 ‘휴업’함에 따른 영업손실에 대한 ‘영업이익’과 ‘시설의 이전비용’ 등을 고려한 영업손실보상금이 지급된다(동법 제77조). 재개발사업은 공익사업으로서 개발사업에 반대하는 토지, 건물등 소유자에 대하여 수용재결을 통하여 소유권을 확보하게 되는데 이 때 보상금액은 사업시행인가 고시일을 기준으로 한 공시지가를 기준으로 하여 결정하여(공익사업법 제70조) 개발이익이 배제된다. 위와 같이 개발이익이 배제되기 때문에 그에 대한 보완으로서 헌법상 정당보상 관점에서 위와 같은 각종 보상을 하고 있는 것으로 사료된다. 한편, 대법원도 재개발 사업의 경우 임차인(세입자)에 대해서도 공익사업법을 유추 적용하여 손실보상을 당연히 하여야 한다고 판시한 바 있다.(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결)

나. 주택재건축사업의 경우
주택재건축사업은 도로 등 정비기반시설은 비교적 양호하나 노후·불량화 된 건물이 밀집한 지역에서 그 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이다. 구체적으로 노후·불량주택을 철거하고 그 대지 위에 새로운 주택을 건설하기 위하여 기존 주택 소유자들이 자율적으로 조합을 결성하여 주택을 건설하는 것이 일반적이다. 이를 통해 주택공급 및 주거환경의 개선이라는 공공적 효과도 나타나는 것이 특징이다. 이러한 주택재건축 사업은 정비구역 안 또는 정비구역이 아닌 구역에서 관리처분계획에 따라 공동주택 및 부대·복리시설을 건설·공급하는 방법에 의하는데 재건축사업에서는 노후·불량주택으로서 공동주택(아파트, 다가구, 연립주택)을 원칙으로 하고 있다. 이러한 주택재건축 사업의 경우 주로 재건축 단지내 주민들의 지가 상승 기대감에 의한 재테크 수단으로 널리 활용되어 온 것도 사실이나, 경기침체와 재건축 사업추진에 정부, 지자체가 상당 부분 규제를 가하면서 침체기를 맡고 있는 것이 현실이다. 그런데 재건축사업은 민간주도 사업이라는 점 때문에 현금청산 대상자인 사업에 반대하는 토지, 건물등 소유자에게 개발이익은 보상하면서도 세입자와 상가임차인 등에 대해서는 위와 같은 재개발에서와 같은 각종 보상이 주어지지 않고 있었다.

3. 검토 및 도시정비법상 보상조항의 개정방안
헌법재판소가 현행 도시정비법상 주택재개발사업의 경우 공익사업법상 수용규정을 준용하여 세입자에 대한 주거이전비와 영업손실보상금을 지급하도록 규정하고 있는 것에 대하여 재개발사업의 공공성 측면에서 보아 합헌 결정을 내린 것은 일응 타당하다. 그런데, 문제는 ‘공익사업법’은 토지나 건물을 수용당하지 않으면 보상조항이 적용되기 어렵게 되어 있는 구조인데, 대부분의 조합원들이 자발적으로 자신의 토지와 건물을 출자하는 형식으로 이루어지는 주택재개발사업에서도 그대로 준용하는 것이 타당한 것인지에 대한 논의가 간과되었다. 더욱이, 재개발과 유사한 재건축사업은 공익사업법상 공용수용이 적용되지 않고 민사상 매도청구소송 형식을 취해 왔기 때문에 청구를 당하는 소유자의 세입자는 물론이고 사업에 찬성하는 조합원의 세입자에 대해 보상 문제도 제대로 논의되지 않았던 것이 사실이다.
수용을 당하지 아니하는 조합원들에 대해 공익사업법을 적용해 보상을 하는 현행 도시정비법 규정은 정상적인 법해석이 아니다. 이들의 세입자들에 대해 영업손실을 보상하거나 주거이전비를 지급하는 것과 관련하여서도 그 법적 근거가 불분명한 상황이고 본 사건 청구인들이 제기한 위헌성의 시발점도 여기에 있다고 볼 수 있다. 현행법상 손실보상은 수용과 불가분적으로 연결돼 있기 때문에 자신의 재산을 자발적으로 사업에 출자하는 조합원들과 그 세입자에 대한 보상 문제는 제대로 논의되지 못했다. 개발 현장에 따라 세입자들이 보상을 받기도 하고 그렇지 못하기도 한 것은 그러한 문제에 기인한 측면이 강하다. 재개발이 될지 재건축이 될지에 따라 해당 구역내 세입자의 운명을 사업시행방식에 오로지 맡기는 것은 헌법이 정한 법치국가의 원리에도 정면으로 반한다고 할 것이다.
나아가, 주택 재건축사업의 경우 공익사업법이 준용되지 않고 있는바, 주택재건축사업도 실질적으로는 재개발사업과 유사하고 거기에는 소규모 영세 잡화점, 세탁소, 음식점 등 소상공인도 많아 이들에게도 이전비와 영업손실보상금의 지급이 필요하며 ‘주거임차인’의 경우에는 적절한 주거이전비 등을 지급할 필요가 있다. 헌법재판소와 대법원은 필요에 따라 주택재건축사업의 공공성을 강조하면서 사실상 주택재개발사업과 동등한 정도의 공공성을 부여하고 있고, 정부나 지자체 역시 주택재건축사업에 대한 간섭과 규제를 강화하고 있는 것이 현실인 것을 감아한다면 재건축사업의 경우에도 재개발사업과 마찬가지로 영업손실보상금과 주거이전비 등이 지급되어야 할 것이다.
결국, 이러한 문제를 해결해야 할 법률이 바로 도시정비법인데 도시정비법에 공익사업법의 준용으로 끝나는 것이 아닌 다른 별도의 보상 특례조항을 만들어야 할 필요성도 위와 같은 점들에 있는 것이다.


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