대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체판결

I. 사실관계

원고는 2010년 1월 22일 피고(서울서부지방검찰청검사장)에게 원고 자신이 고소하여 증거불충분으로 혐의 없음 처분이 확정된 피의자 A와 B에 대한 2건의 피의사건기록의 각 피의자신문조서(대질신문부분 포함), 참고인 진술조서, 기록목록, 사건송치서 중 개인의 인적사항인 주민등록번호, 직업, 주거, 본적, 전과 및 검찰처분, 상훈·연금, 병역, 교육, 경력, 가족, 재산 및 월수입, 종교, 정당·사회단체가입, 건강상태 등과 대질한 참고인의 주민등록번호, 주거, 연락처 등의 인적사항, 참고인에 대한 진술조서 중 참고인의 주민등록번호, 직업, 전화, 주소 등의 인적사항을 제외한 부분에 관하여 정보공개청구를 하였다.
그런데, 피고는 2010년 1월 28일 원고에 대하여 공개청구 정보 중 기록목록, 사건송치서 부본을 공개하고, 나머지 부분(이하 ‘비공개정보’라고 한다)에 관하여는 검찰보존사무규칙 제20조의 2 제3호, 제22조 제1항 제2호에 따라 고소인은 본인의 진술이 기재된 서류와 본인이 제출한 서류에 대하여만 열람·등사를 청구할 수 있고, 비공개정보중 개인의 인적사항을 뺀 기록의 공개는 사건관계인의 명예나 사생활의 비밀 또는 생명·신체의 안전이나 생활의 평온을 현저히 해칠 우려가 있는 경우에 해당된다는 이유로 정보공개거부처분을 하였다.

II. 대상판결의 요지

【다수의견】

공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다)의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 헌법상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다.
따라서 불기소처분 기록 중 피의자신문조서 등에 기재된 피의자 등의 인적사항 이외의 진술내용 역시 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 비공개대상에 해당한다.

【대법관 전수안, 대법관 이인복, 대법관 이상훈, 대법관 박보영의 별개의견】

정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 의미와 범위는, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제7조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’와 다르지 않다고 새기는 것이 정보공개법의 문언뿐 아니라 개정 경위 및 취지, 종래 대법원판례가 취한 견해, 관련 법령과의 조화로운 해석에 두루 부합하면서 국민의 알권리를 두텁게 보호하는 합리적인 해석이다.

【대법관 안대희의 보충의견】

정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 문언 및 취지 등에 비추어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 비공개 대상정보에는 종래 ‘개인식별형정보’ 뿐만 아니라 그 외에도 해당 정보만으로는 특정 개인의 동일성을 식별할 수는 없다고 하더라도 그 정보가 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보까지 포함하는 것으로 해석하는 것이 합리적이다. 따라서 피의자신문조서나 진술조서의 내용 중 피의자나 참고인 등의 이름·주민등록번호·주거·연락처·직업·나이 등의 인적사항 이외의 진술내용 역시 개인에 관한 사항에 속한다면, 이러한 정보가 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우에는 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 비공개 대상정보에 해당한다고 보아야 한다.

III. 평 석

1. 알권리와 프라이버시권과의 충돌과 조화의 문제
정보는 개인이 권리구제를 강구하거나 이성에 입각한 합리적 행위를 위하여 필수적인 것이다. 공공기관에서 보유하고 있는 개인에 관한 내밀한 정보의 공개로 인하여 개인의 명예와 인격권이 침해되기도 한다. 이 사건 판결은 불기소처분의 수사기록에 대한 정보공개와 관련하여 알권리와 프라이버시권과의 상호관계를 어떻게 합리적으로 조정할 것인가의 문제와 관련이 있다. 알권리의 실현, 그리고 이를 통한 국정의 투명성 확보 및 책임행정의 확보를 제도적 이념으로 하는 정보공개제도와 프라이버시보호 내지 사생활의 비밀 또는 자유를 이념적 기초로 하는 개인정보보호제도 간의 긴장관계에서 발생하는 양자간의 충돌문제를 합리적인 해석을 통하여 조화를 도모하는 것이 관건이다.

2. 비공개의 대상이 되는 개인정보의 보호범위
비공개의 대상이 되는 개인정보와 관련하여, 다수의견(보충의견)은 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 문언의 취지를 ‘개인식별정보’ 뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다고 해석하고 있다.
이에 반하여, 별개의견은 구 정보공개법상의 ‘특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’와 정보공개법상의 ‘개인에 관한 사항’은 그 표현만을 달리할 뿐 그 내용은 실질적으로 같다고 해석하는 것이 문언상 자연스럽고 구 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률(2011. 3. 29. 법률 제 10465 개인정보보호법 부칙 제2조로 폐지) 제2조 제2호와 개인정보보호법 제2조 제1호에서 말하는 개인정보의 개념과 같은 맥락에서 이해하는 것이 조화로운 해석이라고 한다.
검토하건대, 법률의 문구 표현이 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’에서 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’로 변경됨으로써 문언의 변경이 명백하고, 개인정보보호법은 생존하는 개인에 관한 정보에 한정할 뿐만 아니라 당해 정보만으로는 개인을 식별할 수 없더라도 다른 정보와 용이하게 결합하여 개인을 식별할 수 있는 정보도 포함하므로, 개인에 관한 사항의 의미를 개인식별정보에 한정하는 것으로 파악하는 별개의견은 문리해석과 체계정합적 해석의 관점에서 설득력이 다소 떨어진다.

3. 대상판결의 의미와 전망
이 사건 판결은 수사기관의 불기소처분기록에 대한 정보비공개의 허용범위와 관련해, 비공개대상이 되는 개인정보의 보호범위에는 개인식별정보에 한정하지 않고 그 외의 정보의 내용을 구체적으로 살펴 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해하는 정보도 포함시킴으로써 국민의 알권리보다 프라이버시권을 두텁게 보호하였다고 할 것이다.
결국 이 사건 판결은 개인정보보호를 이유로 비공개의 범위를 정함에 있어 안대희 대법관의 상세한 보충의견에서 설시한 바와 같이, 각 정보의 형식과 유형에 따른 사항적 요소를 기준으로 공개여부를 판단하는 방식에서 개인의 사생활의 비밀 또는 자유의 침해라고 하는 정성적 요소를 기준으로 공개여부를 판단하는 방식으로 비공개대상정보의 판단기준이 변경된 것으로 볼 수 있다. 이러한 관점에서, 이 사건 판결은 당해 사건에 있어서 피고가 아닌 원고의 손을 들어 주었지만, 향후 검사의 불기소처분 기록에 대한 정보공개와 관련하여 사건관계인인 피의자 등의 인격권 내지 프라이버시권의 보호를 강조하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 아울러 이 사건 판결은 제3자의 개인정보보호를 빌미로 검사의 불기소처분기록의 비공개 범위를 대폭 확장할 여지를 남겼다는 점이 아쉬운 부분으로 지적될 수 있다.
이와 관련하여 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 정보비공개사유에 해당하는 개인정보라고 할지라도 정보공개법 제9조 제1항 제6호 단서 (다)목에서 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 개인의 사생활보호 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국정운영의 투명성 확보 등의 공익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 할 것이다.
따라서, 제3자가 자신의 정보의 공개를 동의한 경우라거나 개인적 사항이 다른 정보와 결합하여서도 개인을 식별할 수 없는 경우에는 사생활의 비밀 또는 자유의 침해여지가 없게 되므로 이러한 경우에는 불기소처분의 수사기록이라고 할지라도 개인의 권리구제를 위하여 정보공개를 적극 허용하는 쪽으로 해석하는 것이 바람직하다.

4. 결론
아울러, 정보공개법이 정보비공개를 광범위하게 정당화하는 이른바 ‘정보비공개법’이라는 오명을 벗어나기 위해서는, 정보비공개사유에 해당하는 부분에 대하여 피고 행정청의 입증책임을 철저히 따질 필요가 있으며, 제3자의 의견도 듣지 않고, 사생활의 비밀과 자유를 침해할 우려가 있다는 개괄적인 사유만을 들어 정보공개를 거부하는 것은 허용되지 않을 것이다. 그야말로 햇빛이 밀실행정에서 기생하는 부패균을 없애듯이 정보공개법이 참다운 선샤인법 (Sunshine Act)으로 기능할 수 있게 되기를 기대한다.

 

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