1. 이 사건의 사실관계

① 원고는 2017년 5월경 정신건강의학과의원을 개설하기 위하여 피고 부산광역시 북구청장에게 의료기관 개설신고서를 제출하였다. ② 피고는 위 의원이 ‘의료법’ 제33조, 같은 법 시행규칙 제25조, ‘정신보건법’ 제12조, 같은 법 시행규칙 제7조, ‘소방시설의 설치 및 안전기준에 관한 법률’ 제7조, ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제5조, ‘건축법’ 제1조, 헌법’ 제23조 등 위반을 이유로 위 의료기관 개설신고를 불수리하였다. ③ 원고는 이후 위 불수리 사유를 보완하여 다시 개설신고를 하였으나 피고는 관계 법령에는 적합하나, 공공복리에 부적합하다는 취지로 불수리 처분(이 사건 ‘처분’)하였다. ④ 원고는 이 사건 신고는 이른바 ‘수리를 요하지 아니하는 신고’에 해당하여 피고가 실질적 요건을 이유로 이 사건 신고를 수리하지 아니한 것은 위법하다고 주장했고, 피고는 관련법령의 해석상 수리를 요하는 신고로 보아야 하고 원고의 사익보다 공익이 더욱 중대하다고 주장했다.

2. 이 사건의 쟁점

정신과의원을 개설하려는 자가 법령에 규정되어 있는 요건을 갖추어 개설신고를 한 경우 행정청이 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 그 개설신고의 수리를 거부할 수 있는지 여부다(이 사건에서는 의료기관 개설허가와 신고로 나눈 규정의 헌법상 평등원칙 및 국가의 기본권 보호의무 위반에 따른 위헌 여부에 대해서도 판단하였으나 지면 관계상 의료기관 개설신고의 법적 성격에 한정하여 평석한다).

3. 원심 태도

원심(부산고등법원 2018. 4. 20. 선고 2017누24288 판결)은 정신과의원 개설신고를 ‘수리를 요하지 아니하는 신고’로 판단하여 피고는 개설신고가 관계 법령에서 정한 요건을 모두 갖추었음에도 관계 법령에서 정한 요건 이외에 그 신고대상이 된 내용과 관련된 공익적 기준 등의 실체적 사유를 별도로 심사하여 그 개설신고의 수리를 거부할 수는 없다고 판단하여 원고의 청구를 인용한 1심 판결을 그대로 유지하였다.

4. 대법원 태도

대법원은 의료법이 의료기관의 종류에 따라 허가제와 신고제를 구분하여 규정하고 있는 취지는 신고 대상인 의원급 의료기관 개설의 경우 행정청이 법령에서 정하고 있는 요건 이외의 사유를 들어 신고 수리를 반려하는 것을 원칙적으로 배제했다.

개설 주체가 신속하게 해당 의료기관을 개설할 수 있도록 하기 위한 것으로써 관련 법령의 내용과 이러한 신고제의 취지를 종합하면, 정신과의원을 개설하려는 자가 법령에 규정되어 있는 요건을 갖추어 개설 신고를 한 때에 행정청은 원칙적으로 이를 수리하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 의원급 의료기관 개설신고의 수리를 거부할 수는 없다고 보았다.

따라서 원고가 법령에 정한 요건을 모두 갖추어 정신과의원 개설신고를 하였음에도 피고는 정신과의원 개설신고에 관한 법령상 요건에 해당하지 아니하는 사유만을 들어 그 개설신고의 수리를 거부한 것이므로 이는 위법하다는 것이다. 다만, 원심판결 이유 중 원고의 개설신고가 ‘수리를 요하지 않는 신고’라는 취지로 판시한 부분은 적절하지 않으나, 피고가 법령에서 정하지 않은 사유를 들어 위 개설신고 수리를 거부할 수 없다고 보아 이 사건 반려처분이 위법하다고 판단한 원심의 결론은 정당하다고 판단했다.

5. 평석

가. 신고 법리 및 자기완결적 신고와 수리를 요하는 신고의 구별 실익

강학상 신고는 수리를 요하지 않은 신고(자기완결적 신고)와 수리를 요하는 신고로 나누어진다. 자기완결적 신고란 형식적·절차적 요건을 갖춘 신고서가 행정청에 도달하면 신고로서의 효과가 곧바로 발생하는 신고이고, 수리를 요하는 신고란 신고가 수리되어야 신고의 대상이 되는 행위에 대한 금지가 해제되는 신고이다.

이 둘의 구별은 수리의 의미, 적법한 신고의 효과 발생 방식, 수리거부의 법적 효과, 행정청의 신고처리과정, 요건과 심사 등에서 의미를 갖고, 특히 요건 및 심사와 관련하여 형식적 심사는 법에서 요구하는 신고서식의 기재사항을 빠짐없이 기재하였는지, 첨부서류를 모두 제출하였는지 정도를 검토하는 심사인 반면 실질적 심사는 관련 법령상의 요건 충족 여부, 입법취지, 해당 법령의 보호법익, 공익적합 여부 등 실체적인 조사·판단을 하는 것을 말한다.

나. 대상판결에 대한 비판

대법원은 ‘의료법’이 의료기관의 종류에 따라 허가제와 신고제로 구분하여 규정하고 있는 취지는 개설 주체가 신속하게 해당 의료기관을 개설할 수 있도록 하기 위함이라고 하면서도 판결 이유 중 “원심이 원고의 개설신고가 ‘수리를 요하지 않는 신고’라는 취지로 판시한 부분은 적절하지 않다”라고 하여 정신과의료기관 개설신고가 ‘수리를 요하는 신고’라는 입장을 나타내고 있다.

그러나 이는 전후 판단에 모순이 있고, 이 사건 대법원 판례처럼 의료기관 개설 신고를 수리를 요하는 신고로 이해한다면 의료기관 개설신고가 허가제에 준하여 운영됨으로써 허가제와 신고제로 구분하여 규정할 실익이 없을 것으로 판단된다[참고로 그동안 법제처 해석례(법제처 09-0007)는 의료기관 개설 신고는 수리를 요하지 않는 신고로 해석해 왔다].

/이소정 변호사·강원회