1. 사실관계 및 사건의 경과

원고는 원고로부터 하도급을 받기 원하는 사업자들을 상대로 현장설명회를 하면서 “최저가로 견적금액을 제출한 업체는 우선협상대상자의 지위만을 취득할 뿐 계약당사자가 되는 것은 아니고, 우선협상대상자와의 협의를 통해 최종적으로 계약체결 여부를 결정한다”고 설명하였다.

이에 따라 실시된 입찰(이하 ‘이 사건 입찰’)에서 원고는 가장 낮은 견적가격을 제시한 업체를 우선협상대상자로 선정하였고, 우선협상대상자로 선정된 업체와 하도급대금 및 거래조건 등에 대해 별도로 협의하여 합의가 성립된 경우에는 하도급계약을 체결하였으며, 합의가 성립되지 않은 경우에는 다른 업체를 우선협상대상자로 선정하여 협의한 후 하도급계약을 체결하였다.

공정거래위원회는 원고의 이 사건 입찰을 통한 하도급계약체결행위가 하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘하도급법’) 제4조 제2항 제7호에서 정한 “경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위”에 해당한다고 보아, 원고에게 시정조치 및 과징금부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다.

이에 대해 원고가 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였는데, 서울고등법원(2012누26380)은 “이 사건 입찰은 그 형식 및 내용의 측면에서 하도급법 제4조 제2항 제7호에서 정한 하도급계약 체결을 목적으로 한 경쟁입찰에 해당하고, 원고로서는 최소한 입찰예정가격을 산정한 후 입찰가격이 이를 상당히 초과할 경우에는 불가피하게 추가협상이 있을 수 있음을 사전에 공고하였어야 할 것임에도 이러한 조치를 취하지 않았으므로, 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 것에 대해 정당한 사유도 없다”는 이유로 원고의 청구를 기각하였다.

2. 대법원의 판결요지(상고기각)

가. 침익적 행정처분의 근거인 행정법규 및 형벌법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 적용 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되지만, 그 법규의 해석에서 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두23337 판결).

이 사건 입찰에서 현장설명회를 통하여 입찰에 관한 사항이 공지된 후 복수의 업체가 밀봉된 입찰서를 제출하여 경쟁을 통하여 낙찰을 받은 이상, 이 사건 입찰은 하도급계약 체결을 목적으로 한 경쟁입찰에 해당한다.

나. 원고가 처음부터 입찰예정가격을 산정하지 않아 추가협상이 필요한지를 전혀 예측할 수 없는 상태에서 현장설명서를 배포하며 구두로 추가협상이 있을 수 있다고 고지한 경우에, 하도급법 제4조 제2항 제7호에서 정한 부당한 하도급대금 결정행위 해당성을 조각하기 위한 ‘정당한 사유’가 있는 것으로 본다면, 경쟁입찰 과정에서의 부당한 하도급대금결정행위 간주 규정을 두어 불공정거래행위에 효과적으로 대처하고 공정한 하도급거래질서를 정착시키려는 위 규정에 중대한 공백이 생기게 되므로 원고의 행위에 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다.

3. 대상판결의 의의

경쟁입찰의 경우 낙찰자로 선정된 자가 곧바로 계약당사자가 되고, 낙찰자가 투찰한 금액이 계약대금으로 정해지는 것이 통상적이지만, 이 사건의 경우에는 경쟁입찰을 통해 수급사업자 및 하도급대금이 곧바로 결정되는 것이 아니라 우선협상대상자만을 선정하게 된다.

그리고 원고는 경쟁입찰에 참가하려는 사업자에게 이러한 사실을 미리 고지하였다는 점에서 입찰 당시 이미 일정한 조건이 부과되어 있었다.

기업인수합병의 경우 매도인이 매수자를 선정할 때에 먼저, 경쟁방식으로 우선협상대상자를 선정한 후에 우선협상대상자와의 협상을 통해 계약당사자와 계약금액을 정하는 방식이 널리 사용되고 있는데, 이러한 방식이 하도급거래에 있어서는 자칫 원사업자가 하도급대금을 낮추는 방식으로 악용될 가능성이 있고, 대상판결은 이에 대해 처음으로 판시한 것이다.

대상판결은 단순히 추가협상을 한다고 사전에 고지한 것만으로는 부족하고, 입찰예정가격을 객관적·합리적으로 산정한 후 사전에 입찰참가자에게 이를 알리고, 나아가 최저가로 입찰한 금액이 입찰예정가격을 초과하는 경우에는 재입찰을 실시한다거나, 추가협상을 실시한다는 것을 입찰참가자에게 미리 알려야 한다는 취지이다.

하도급법 제4조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하기만 하면 ‘부당하게 하도급대금을 결정’한 것으로 간주되고 이에 대해서는 각종 행정제재 및 형사처벌이 따르기 때문에, 그 적용에 있어서 엄격하게 해석할 필요가 있지만, 대상판결은 하도급법의 입법 취지 및 목적을 넓게 해석하여 수급사업자를 보호하려는 입장에 있다.