1. 관련 법제의 통합 및 통합컨트롤 타워(본부) 설치 필요성

우리나라는 2014년 기준으로 도시계획, 도시개발, 도시정비, 도시재생, 산업입지 등과 직, 간접적으로 관련된 법제만 무려 100여 개가 넘고, 위와 같이 무수히 많은 개별 법령들이 부문 및 지역별로 320여개 용도지역/지구를 정하여 토지이용 및 개발행위를 규제하고 있는 실정이다(국토교통부 도시정책과, ‘2014 도시업무편람’).

그 중 도시정비사업 관련 법률로만 ‘국토의계획및이용에관한법률’, ‘도시및주거환경정비법’, ‘도시개발법’, ‘전통시장및상가육성을위한특별법’, ‘도시재정비촉진을위한특별법’, ‘도시재생활성화및지원에관한법률’ 등이 있는데 이러한 개별 법률들이 서로 중복적, 중첩적으로 개발정책과 규제를 규정하고 있어 관련 전문가들조차 그 이해가 어렵고 복잡할 뿐만 아니라, 사업의 효율성 또한 떨어져 예산 낭비를 초래하고 있다.

일본의 경우 2001년 도시정비사업 전반을 관장하는 종합대책기구로서 총리를 본부장으로, 내각 관방장관, 지역 활성화 담당 대신, 국토교통대신을 각 부본부장으로 하는 도시재생통합본부를 둔 바 있다. 아울러 지방 도시정비사업의 경우 기존의 중심시가지 활성화 본부, 구조개혁특구본부, 지역재생본부 등을 통합하여, 지역활성화통합본부를 설치하고, 산하에 사무국을 두어 일원화된 도시정비체계를 구축하였다.

영국 역시 도시정비사업의 효율성과 통합성 제고를 위해서 1990년 중반 이후 정부 각 부처별로 개별 지원되던 20여 개의 보조금제도를 통합한 통합재생기금(Single Regeneration Budget ; SRB)제도를 운영하고 있다.

우리나라의 경우 최근 제정된 도시재생법 제7조(도시재생특별위원회의 설치 등) 제1항에서 도시재생에 관한 정책을 종합적으로 추진하기 위하여 국무총리 산하에 도시재생특별위원회를 두고 있으나, 이는 기존 도시정비법상 주택 재개발, 재건축 사업 등과 별개로 도시재생사업에만 국한되어 있거나 그마저도 국가균형발전법상 지역균형발전위원회 및 국토계획법상 지방도시계획위원회 등과 그 업무 범위가 중첩되어 효율적인 사업추진에 한계가 있는 실정이다.

사실 2013년 새로운 도시재생법을 제정하기에 앞서 기존 도시정비법을 대폭 개정하여 도시정비사업의 종류에 도시재생사업을 추가한 후 기존의 재건축, 재개발사업 등을 통합하여 관리하는 정비사업 통합본부를 총리실이나 대통령 직속으로 설치하는 것이 가장 바람직한 방안이었다.

앞서 지적한 바와 같이 현재 시행되고 있는 우리나라의 도시정비사업 관련 산재된 법령들은 시대적 여건에 따라 단편적 또는 개별적으로 제정·통합되어 불필요한 사업의 중복과 각 개별법에 따른 산발적 사업추진으로 인한 비효율성, 사업의 일관성, 연계성 부족 등의 문제점을 야기하였다.

이로 인해 통합적 도시정비를 추진하기란 여전히 쉽지 않다. 따라서 향후 도시정비사업 관련 법제개편은, 사업 추진의 정합성(整合性), 통일성(統一性)의 확보가 중요하다고 할 것인데 위에서 나열한 각 개별법상 추진 체계인 국토계획, 도시계획, 정비기본계획, 개발촉진계획, 도시재생선도사업 등 부처별로 다양하고 산발적으로 나뉜 각각의 도시 공간계획과 관련사업 상호간의 연계성과 통일성을 강화해야 할 것이다.

또한 그에 부수하여 개별법에서 중복적으로 규정되어 있는 각종 인센티브 규정의 통일도 이루어져야 할 것이다. 그리하여 궁극적으로는 현행 정비사업 관련 법제들을 하나로 통합할 필요가 있다. 다만, 통합이 당장 여의치 않다면 도시정비법에 도시재생법상 재생사업까지 포괄하는 대통령이나 총리 직속 ‘도시정비통합본부’ 설치에 관한 조항을 신설하여 위 도시정비통합본부가 주택 재개발, 재건축사업과 도시재생사업을 비롯한 모든 도시정비사업 전반을 통합 관장하도록 할 필요가 있다.

2. 공공관리제의 획일적 적용문제 개선 -지역 거주민의 선택권·참여권 확대

우리나라 도시정비사업에서 공공관리제는 사업 시행주체인 정비사업조합의 전문성 부족과 자금조달 능력 미비, 사업추진 과정의 비리, 사업 장기화로 인한 금융비용 급증 등의 문제점을 개선하기 위해 도입되었다.

그런데 공공관리제의 적용 대상은 ‘도시정비법’에 명시되어 있지 않고, 각 시·도 조례에 포괄적으로 위임되어 있어, 서울시 등 일부 지자체는 조례로 획일적 공공관리제 방식을 규정하고 있는 실정이다.

이로 인해 해당 정비구역의 주민과 조합원들이 정비계획 단계부터 구체적인 사업 진행에 이르기까지 선택권과 참정권이 상당 부분 배제된 채 정비사업이 진행되고 있는 것이 사실이다. 이는 선진국의 경우 도시정비계획 수립단계부터 이루어지는 주민 주도형 내지 참여형 사업방식과 대별된다.

그동안 재건축, 재개발사업 등의 추진과정에 드러난 각종 비리문제를 해결하는 수단으로 우리나라에서 강조된 공공관리제는 주민 또는 조합원의 의사를 배제하는 성격이 강해 이를 무작정 그대로 계속 유지함은 바람직하지 못하다.

즉, 공공관리라는 명분으로 이루어지는 정부와 지자체의 과도한 공적 개입으로 인해 오히려 사업이 원활하게 추진되지 못하는 부작용을 초래하고 있으며 더 나아가 각 지역 도시별 문화와 생태환경을 강조하는 창조적 도시정비에도 역행할 우려가 크다.

물론 그동안의 각종 정비사업과정에서 불거진 부정부패와 조합과 조합원, 시행사 사이의 분쟁 문제 등을 타파하기 위해 도입된 공공관리제 자체의 긍정적 기능을 부인하여서는 아니된다.

따라서 공공관리제를 전면 부정하기보다는 개별 정비사업 현장마다 주민들에게 공공관리제 적용 여부와 관련한 자유로운 사업시행 방식에 관한 선택권을 부여하여 주민 및 조합원의 의사를 적극 존중하는 방향으로 제도 개선을 모색하는 것이 바람직하다.

이를 위해서는 재개발, 재건축, 도시재생 사업 등 각종 정비사업 전반을 정부와 지자체가 주도하는 ‘공공관리제’를 점진적으로 폐지 내지 완화하여, 정부와 지자체는 정비사업 시행과정에서 기반시설 설치 등의 보조와 투명성 감시 역할을 하는 의미에서 도시정비법과 도시재생법 및 하위 조례 등에서 ‘공공관리제’의 명칭을 ‘공공지원제’ 정도로 변경될 필요가 있다.

3. 보론 - 도시재생사업과 기존 재건축, 재개발 사업의 관계

주택 재건축, 재개발사업으로 대변되는 도시정비법상 정비사업의 경우 앞으로 물리적 환경개선 뿐만 아니라 거주자의 삶을 고려한 미래 지향적 계획이 이루어져야 할 것인바, 해당 지역 거주자의 주거권을 적극 보장하는 한편 정비 지역의 사회 문화적 특성과 지역적, 생태적 특성을 충분히 반영한 종합적인 사업으로 추진되어야 할 것이다.

이와 관련하여, 도시재생사업의 경우 기존 도시정비법상 재개발 및 재건축사업 등과 별개로 시행되고 있어 위 사업을 대체하는 것으로 오해될 여지가 있으나, 정부와 지자체의 예산상의 제약 등을 감안할 때, 도시재생사업은 기존의 정비사업을 대체하는 것이라기보다는 이를 보완하고, 보충하는 수단으로서, 기존에 추진되어 온 주택재건축 및 재개발사업을 적극 활용하여 병행 추진함이 상당하다.

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