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[최신판례]부당한 공동행위의 관련 상품 시장 획정방법 등대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결
판례제공 : 이재균 변호사  |  법무법인 (유)원
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[542호] 승인 2015.05.11  10:26:17
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1. 사실관계
가. 일반화학비료는, 농협중앙회가 매년도 말 지역 단위조합으로부터 다음해 화학비료 수요량을 파악하여 비종별 구매예정량을 결정하고 비종별로 경쟁 입찰을 실시하여 비료공급업체 및 업체별 수량, 구매단가 등을 결정하고, 각 단위조합은 그 가격에 따라 비료공급업체로부터 비료를 구매하여 농민에게 공급하는 이른바 ‘계통구매’ 방식으로 유통되며, 연초용 비료 역시 엽연초생산협동조합중앙회(이하 ‘연초조합’이라 함)가 농협중앙회의 역할을 하여 이러한 계통구매에 따라 유통된다.

나. 농협중앙회를 통하지 아니하고 시판되는 비료는 정부의 보조금을 지원받지 못한 탓에 가격경쟁력이 약화되어 농협중앙회가 일반화학비료 유통시장에서 독점적인 수요자가 되었고, 2009년을 기준으로 일반화학비료 유통시장에서 농협중앙회의 점유율은 99% 이상이며, 농협중앙회와 연초조합(이하 ‘농협중앙회 등’이라 함)이 발주하는 화학비료 입찰시장에서 원고 등 13개 비료 제조·판매 사업자들(이하 ‘원고 등 사업자들’이라 함)의 시장점유율도 100%에 이르고 있다.

다. 원고 등 사업자들은 1994. 11. 경부터 2010. 6. 14.까지 1995년도 공급분부터 2010년도 공급분에 관하여, ① 품목별로 낙찰물량을 배분하고 투찰가격을 사전에 합의하였고(농협중앙회 발주 화학비료 입찰), ② 낙찰예정자를 정한 다음 낙찰물량 중 일부를 입찰에서 떨어진 사업자가 낙찰예정자에게 납품하도록 하고, 입찰에 참여하지 않는 사업자는 배분된 물량의 제조에 필요한 원재료를 공급하기로 합의(이하 ‘이 사건 공동행위’라 함)하였다(연초조합 발주 화학비료 입찰).

라. 피고 공정거래위원회는 원고 등 사업자들의 위 합의가 공정거래법 제19조 제1항 제1, 3호의 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로 2012. 4. 30. 전원회의 의결 제2012-058호로 원고들에 대하여 각 시정명령 및 과징금납부명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 하였다.

2. 원심과 대상판결의 판단
가. 원고의 주장 요지
원고는, ① 이 사건 공동행위의 대상이 된 각 비종은 서로 대체가능성이 없으므로 비종별로 별개의 관련시장에 속하고, 관련시장이 다른 이상 비종별로 별개의 공동행위가 성립함에도 이 사건 처분은 각 비종이 하나의 관련시장에 속한다는 전제에서 이루어졌으므로 위법하고, ② 이 사건 공동행위의 본질은 입찰담합이 아니라 가격담합 또는 시장분할담합이므로, 입찰담합에 적용되는 계약금액이 아니라 실제 매출액을 관련 매출액으로 보아야 한다고 주장하였다.

나. 원심법원(서울고등법원 2013. 10. 18. 선고 2012누15632 판결)의 판단
원심법원은, 다음과 같은 이유로 원고의 주장을 배척하고 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.
즉 원심법원은 원고의 첫 번째 주장에 대하여, “① 이 사건 공동행위가 발생한 화학비료 입찰시장은 일반적인 거래시장과 확연히 구별되는 특징이 있는 점, ② 관련시장의 획정은 경쟁제한성 판단을 위한 전제로 필요한 것인데, 이 사건 사업자들의 시장점유율의 합계가 100%에 이르러 비종별로 관련시장을 획정하더라도 경쟁제한성 판단에 영향을 미치지 아니하므로 피고의 처분과 달리 관련시장을 획정해야 할 필요가 없는 점, ③ 부당한 공동행위에서 관련시장이 다투어지는 경우에도 경제분석을 통한 정밀한 시장획정이 반드시 필요한 것이 아니고, 경쟁제한성 판단에 어려움이 있을 뿐 아니라 피고가 실시한 관련시장 획정의 수준 및 방법이 적정하지 않다고 볼 합리적인 의심이 상당한 정도로 제기된 경우에 한하여 제한적으로 필요하다고 보아야 할 것인데, 이 사건 원고 등 사업자들의 시장점유율이 100%에 이른다는 점에 다툼이 없을 뿐 아니라 공급자 및 수요자의 측면을 모두 고려할 때 각 비종별로 대체성이 결여되어 있다고 단정하기 어려우며, 나아가 이 사건과 같이 1인의 구매자와 소수의 판매자 사이에서 부당한 공동행위가 이루어진 경우 설문조사 등을 통한 경제분석의 실익을 찾기 어려운 점 등 제반 사정을 고려하여 보면 관련시장 획정이 적정하지 않다고 볼 합리적인 의심이 상당한 정도로 제기되었다고 볼 수 없으므로 이 사건 공동행위의 관련시장은 화학비료 입찰시장”이라고 판단하였다.

또한, 원심법원은 원고의 두 번째 주장에 대하여 “입찰담합에 대한 과징금 산정에 있어서는 처분의 근거법령에 관계없이 그 공동행위의 내용이 위 관계규정상 위반행위가 입찰담합 및 이와 유사한 행위 내지 위반행위가 입찰 또는 특정계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에 해당하는 이상 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다”고 판단하였다.

다. 대상판결(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결)의 판단
대상판결은 아래와 같은 이유로 원고의 상고를 기각하는 판결을 하였다.
즉 대상판결은 원고의 첫 번째 주장과 관련하여, “부당한 공동행위의 다양성과 그 규제의 효율성 및 합리성 등을 고려하면 피고가 어느 공동행위의 관련상품시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제 분석을 거쳐야만 한다고 요구할 수는 없고, 피고가 이를 거치지 아니한 채 관련상품시장을 획정하였더라도 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 보아야 한다”고 전제한 후 “① 이 사건 경쟁 입찰이 이루어진 시장은 비료제조·판매 사업자가 비종별 최종소비자인 농민에 대하여 직접 판매하는 시장이 아니라 독점적 수요자인 농협중앙회 등이 다수의 비료제조·판매 사업자들을 상대로 각 비종을 연간 수급계획에 따라 일괄하여 구매하는 시장인 점, ② 이 사건 공동행위는 원고 등 사업자들이 비종별로 구분하지 아니하고 화학비료시장 전체를 염두에 두고 각자 취급하는 비종 전부를 대상으로 하여 사업자들 상호간의 이해관계에 따라 서로의 이익이 극대화될 수 있도록 종전의 시장구도를 유지하고 새로운 경쟁자들의 시장진입을 막고자 하는 의도도 있다고 보이는 점, ③ 이 사건 일부 비종 사이에는 구매 측면에서의 대체가능성이나 공급 측면에서의 대체가능성도 존재하는 것으로 볼 수 있는 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동행위의 관련상품시장을 ‘일반화학비료 전체를 관련상품으로 하는 입찰시장’으로 정하는 것이 불합리하다고 볼 수 없다”고 판단하였다.

다음으로 대상판결은 원고의 두 번째 주장과 관련하여, “① 입찰 방식의 거래에서 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의하거나 상품의 거래 등이나 용역의 거래를 제한하는 행위를 할 것을 합의한 경우 공정거래법 제19조 제1항 제1호나 제3호에서 정하는 공동행위가 성립하는 외에 같은 항 제8호에서 정하는 공동행위 역시 함께 성립하는 점, ② 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서는 위반행위의 유형을 구분하지 아니한 채 위반행위가 ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’에 해당하면 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐인 점, ③ 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서의 규정은 입찰담합의 위법성이 중한 것을 감안하여 그에 대한 제재의 실효성을 확보하기 위하여 정책적으로 도입된 규정이므로 공정거래법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합은 물론, 같은 항 제1호나 제3호가 적용되는 입찰방식의 거래에서의 가격담합이나 거래제한 합의에 대하여 적용할 필요성이 다르지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 그 실질이 입찰담합인 이상, 관련매출액의 산정에서 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서를 적용할 수 있다고 봄이 타당하다”고 판단하였다.

3. 부당한 공동행위에서의 관련상품시장의 획정방법
사업자들 간의 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항에서 금지하고 있는 부당한 공동행위에 해당하는지 여부를 판단하기 위하여는 우선적으로 사업자들의 공동행위의 대상이 되는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 ‘관련 상품에 따른 시장’과 거래의 지역적 범위인 ‘관련 지역에 따른 시장’ 등을 구체적으로 확정하여야 한다.

이에 따라 공정거래위원회 예규인 ‘공동행위 심사기준’에서는 관련상품시장의 획정의 요소로서 “상품의 기능 및 효용의 유사성, 상품의 가격의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 행태, 산업의 분류, 거래단계 및 거래상대방 등”을 고려할 것을 규정하고 있다.

대법원 역시 “관련 상품에 따른 시장의 범위는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태는 물론 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적·경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 그 외에도 기술발전의 속도, 그 상품의 생산을 위하여 필요한 다른 상품 및 그 상품을 기초로 생산되는 다른 상품에 관한 시장의 상황, 시간적·경제적·법적 측면에서의 대체의 용이성 등도 함께 고려하여야 한다”고 판시하고 있다(대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 전원합의체 판결).

4. 입찰담합의 관련 매출액에 관한 규정의 적용범위
공정거래법 제19조 제1항은, 부당한 공동행위의 유형으로 제1호에서 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를, 제3호에서는 상품의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위를, 제8호에서 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 등을 각각 규정하고 있다.

한편, 공정거래법 제22조는 공정거래법 제19조 제1항 위반행위가 있을 때에는 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 공정거래법 시행령 제9조 제1항은 ‘대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하고, 다만 위반행위가 ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’인 경우에는 계약금액을 말한다고 규정하고 있다.

이러한 관련 규정을 종합해 볼 때, 입찰 방식의 거래에서 가격담합이나 거래제한 합의 등을 한 경우에도 입찰담합을 한 것으로 보아 공정거래법 시행령 제9조 제1항에 따라 상품의 매출액이 아니라 ‘계약금액’을 기준으로 과징금을 산정하는 것이 타당하다.

5. 대상 판결의 의미
대상판결은 부당한 공동행위 판단의 전제가 되는 ‘관련상품시장’의 획정과 관련하여 기존 대법원의 판단기준을 인용하여 다양한 요소들을 종합적으로 판단하되, 반드시 실증적인 경제 분석을 거쳐야 하는 것은 아니라고 최초로 판단함으로써 관련상품시장 획정에 관한 판단기준을 구체화하였으며, 입찰 방식 거래에서의 가격합의나 거래제한 합의 등의 경우에도 입찰담합과 마찬가지로 ‘계약금액’을 기준으로 과징금을 산정할 수 있다는 기준을 마련한 데에 의미가 있다.
 

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