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[최신판례]공정거래위원회가 과징금 부과처분을 한 뒤, 과징금 감면처분을 한 경우 선행처분의 취소를 구하는 소가 적법한지 여부 등- 대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두987 판결 -
판례제공: 김시주 변호사  |  법무법인 충정
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[540호] 승인 2015.04.24  18:49:30
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1. 사실관계
① A회사는 2010년 1월 22일 A회사와, B회사, C법인이 부당한 공동행위를 하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 현장조사를 받게 되자, 2010년 3월 22일 자진신고와 아울러 과징금에 대한 감면신청을 하였다. A회사가 자진신고를 할 무렵은 이미 담합에 가담한 위 3개 사업자 중 B회사가 자진신고를 한 후로서, A회사는 2010년 7월 15일경 다른 공동행위자들에게 정보교환이나 모임 등 일체의 공동행위를 중단한다는 취지의 통지를 하였다.

② 공정거래위원회는 2010년 8월 3일경 A회사가 제출한 증거자료가 감면요건에 해당한다고 판단하여 A회사에게 2순위 조사협조자의 지위에 있음을 확인하는 서면을 교부하였다. 그 후 동 위원회는 2011년 6월 9일 A회사, B회사, C법인이 부당한 공동행위를 하였다는 이유로 공정거래법에 따라 과징금 납부명령(이하 ‘제1처분’이라 한다)을 하였다. 그 후 공정거래위원회는 2011년 7월 18일 A회사가 2순위 조사협조자라는 이유로 당초 과징금을 50% 감액하는 처분(이하 ‘제2처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 동 위원회는 1순위 조사협조자와 관련, B회사가 하반기 합의뿐만 아니라 상반기 합의에 대한 증거자료를 최초로 제출하여 조사에 협조한 반면 상반기 합의에는 가담한 바가 없었으나, B회사가 가담하지 아니한 기간에 해당하는 상반기 합의에 의한 공동행위에 대하여도 A회사가 1순위 조사협조자가 될 수 없다고 판단하였다.

③ A회사는 공정거래위원회에 대하여 제1처분 및 제2처분 모두의 취소를 구하는 소를 제기하였다.

2. 원심 법원의 판단
① 원심은 제2처분이 자진신고에 의한 감면까지 포함하여 처분 상대방인 A회사가 실제로 납부하여야 할 최종과징금을 결정하는 종국적 처분으로서 이 사건 소 중 제1처분의 취소를 구하는 부분은 이미 효력을 잃은 처분의 취소를 구하는 것으로서 부적법하다고 보아 이 부분 소를 각하하였다.

② 원심은 B회사가 상반기 합의에 가담하였는지에 관계없이 이 사건 각 합의는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다고 인정, A회사는 B회사가 가담하지 아니한 기간에 해당하는 상반기 합의에 의한 공동행위에 대하여도 1순위 조사협조자가 될 수 없다고 판단하였다.

③ 원심은 사업자가 자진신고를 한 경우에도 부당한 공동행위를 종료하기 위하여는 다른 사업자에게 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다는 전제에서, 2010년 7월 15일이전에 A회사가 합의 탈퇴의 의사표시를 하고 가격을 인하하는 등 합의가 파기되었다고 볼 만한 사정이 없다는 이유로, A회사의 자진신고일을 공동행위의 종기로 보아야 한다는 A회사의 주장을 배척하였다.

3. 대상판결의 판단
(1) 선행처분과 후행처분의 관계 관련
① 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 행한 사업자로서 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11937호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조의2 에서 정한 자진신고자나 조사협조자에 대하여 과징금 부과처분(이하 ‘선행처분’이라 한다)을 한 뒤, 공정거래법 시행령 제35조 제3항에 따라 다시 그 자진신고자 등에 대한 사건을 분리하여 자진신고 등을 이유로 한 과징금 감면처분(이하 ‘후행처분’이라 한다)을 하였다면, 후행처분은 자진신고 감면까지 포함하여 그 처분 상대방이 실제로 납부하여야 할 최종적인 과징금액을 결정하는 종국적 처분이다.

② 선행처분은 이러한 종국적 처분을 예정하고 있는 일종의 잠정적 처분으로서 후행처분이 있을 경우 선행처분은 후행처분에 흡수되어 소멸한다고 봄이 타당하다. 따라서 위와 같은 경우에 선행처분의 취소를 구하는 소는 이미 효력을 잃은 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법하다. 원심 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 이에 법리를 오해한 위법이 없다.

(2) 조사협조자로서의 지위 취득 순위 관련
① 업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에 그 각 합의가 단일한 의사에 기초하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 끊임없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 타당하다. 그리고 공정거래법에서 정한 자진신고자 감면제도의 취지와 목적이 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 부당한 공동행위 사실을 신고하거나 조사에 협조하여 증거자료를 제공한 것에 대한 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 사이의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 데에 있는 점 등을 감안할 때, 자진신고자 또는 조사협조자로서 감면대상에 해당하는지 여부 및 감면순위에 대하여 판단할 때에는 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발 가능성에 기여한 정도를 기준으로 삼아야 한다.

② 따라서 수회에 걸친 일련의 합의가 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 성립하여 실행되고 있는 도중에 어느 한 사업자가 전체 공동행위 기간 중 일부에 관해서만 담합에 가담하였는데, 그 사업자가 자신이 가담한 기간뿐만 아니라 1개의 부당한 공동행위 전체 기간에 대한 증거자료를 최초로 제출하여 조사에 협조하였을 경우에는 1개의 부당한 공동행위 전체에 대한 최초 조사 협조자로서의 지위가 인정되며, 그 후 다른 참여사업자가 최초 조사협조자인 사업자가 가담하지 아니한 기간에 해당하는 부당한 공동행위에 대하여 증거자료를 제출하고 조사에 협조하였다고 하더라도 그 일부 기간에 대해서만 별도의 최초 조사협조자로서의 지위를 획득한다고 볼 수는 없다.

③ 따라서 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 이에 법리를 오해한 위법이 없다.

(3) 자진신고일 시점이 공동행위의 종기가 되는지 여부
① 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 공정거래법 제22조의2가 정하는 자진신고자 등에 대한 감면조치를 받기 위하여 공정거래위원회에 적법하게 자진신고를 하였다면, 신고 후에 정당한 사유 없이 공동행위를 중단하지 아니하거나 조사에 성실하게 협조하지 아니하는 등으로 인하여 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 이상, 그 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하여 볼 수 있다. 따라서 위와 같은 적법한 자진신고 사업자에 대하여는 감면대상순위에 해당하는지 여부와 상관없이 자진신고일 시점이 공동행위의 종기가 된다고 보아야한다.

② 위와 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 부당한 공동행위에 가담한 A회사가 2010년 3월 22일 적법하게 자진신고를 함으로써 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위를 한 것으로 평가할 수 있으므로, 달리 A회사에 대한 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 사정이 없는 이 사건에서, A회사가 부당한 공동행위를 종료한 날은 A회사의 위 자진신고일이 된다고 보아야 한다.

③ 이러한 원심의 판단에는 부당한 공동행위 사실을 자진신고한 사업자의 공동행위종기에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고 이유 주장은 이유 있다.

4. 판례의 의의
과세부과처분 등 일반적인 행정처분에서 후행처분이 선행처분을 감면할 경우, 후행처분은 행정소송의 대상이 아니고, 선행처분 중 감면되고 남은 부분만이 행정소송의 대상이라는 것이 대법원의 원칙적인 입장인데 반해, 대상판결은 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 한 사업자에게 과징금부과처분(선행처분)을 한 뒤, 다시 자진신고 등을 이유로 과징금 감면처분(후행처분)을 한 경우, 선행처분은 후행처분에 흡수되어 소멸되므로 후행처분만이 행정소송이 된다는 점을 명확히 하였다.

한편, 대상판결은 원심 판시와 달리, 자진신고행위 자체가 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위를 한 것으로 평가될 수 있음을 명확히 하였다는 점에서 의미가 있다.

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