행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이다. 이른바 부진정 소급입법은 원칙적으로 허용된다. 공무원연금법에 의한 퇴직연금수급권은 퇴직이라는 급여의 사유가 발생함으로써 성립하지만 그 내용은 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것이다. 구 퇴직급여 제한규정이 헌법불합치결정에 의한 개선입법시한을 도과하여 실효된 시기에 퇴직한 원고에 대하여 개정 공무원연금법상의 퇴직급여 제한규정을 개정법률 시행 후에 적용하는 것은 적법하다.

사실관계
(1) 원고는 국가공무원으로 재직하다가 2009년 4월경 퇴직하였는데, 2009년 8월경 재직 중의 범죄행위로 징역 6월에 집행유예 2년의 판결을 선고받아 그 무렵 확정되었다.

(2) 헌법재판소는 2007년 3월 29일 “구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호는 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률 조항은 2008년 12월 31일을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 그 효력을 지속한다”는 헌법불합치결정을 하였는데, 위 입법시한이 지나도록 개선입법이 이루어지지 아니하였고, 이에 따라 구법 제64조 제1항 제1호가 2009년 1월 1일부터 효력을 상실하였다. 피고(공무원연금공단)는 원고에게 2009년 5월부터 2009년 12월까지 구법 제64조 제1항 제1호의 급여제한 규정을 적용하지 아니한 퇴직연금 전액을 지급하였다.

(3) 그 후 위 헌법불합치결정에 따라 구법 제64조 제1항 제1호가 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 아래와 같이 개정되었다.
- 제64조 제1항 제1호 : ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’에는 퇴직급여 및 퇴직수당 중 일부를 감액하여 지급하되, 다만 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 급여제한 사유에서 제외한다.
- 부칙 제1조 : 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009. 1. 1.부터 적용한다.
- 부칙 제7조 제1항 : 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고 제64조의 개정규정은 2009. 1. 1. 전의 퇴직연금·조기퇴직연금수급자가 2009. 1. 1. 이후에 받는 퇴직연금·조기퇴직연금 및 2009. 1. 1. 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.
피고는 신법 제64조 제1항 제1호, 부칙 제1조 단서 및 부칙 제7조 제1항 단서 후단에 따라 2010년 1월 29일 원고에 대하여 ① 2009년도에 전액 지급한 퇴직연금의 1/2을 환수하는 처분 및 ② 2010년 1월부터 퇴직연금을 1/2로 감액하여 지급한다는 급여제한처분(이하 합쳐서 ‘이 사건 처분’이라고 함)을 하였다.

(4) 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기한 뒤 신법 제64조 제1항 제1호, 신법 부칙 제1조 단서, 신법 부칙 제7조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각결정을 받자 헌법소원 심판을 청구하였다. 헌법재판소는 신법 제64조 제1항 제1호에 대하여는 합헌결정을, 신법 부칙 제1조 단서 및 신법 부칙 제7조 제1항 단서 후단에 대하여는 위헌결정(이하 ‘이 사건 위헌결정’이라고 함)을 하였다.

원고의 주장
이 사건 위헌결정은 당해사건인 이 사건에 소급 적용된다. 원고가 퇴직한 2009년 4월 30일 당시는 국회가 개선입법을 하기 전이어서 원고의 퇴직연금을 제한할 근거가 없는 상태였다. 따라서 피고가 신법 제64조 제1항 제1호를 소급적용하여 2010년 1월부터 원고의 퇴직연금을 1/2로 감액하여 지급하기로 한 이 사건 급여제한처분은 위법하다.

원심 판단
원심은 위 사실을 인정한 다음, 위헌결정의 소급효에 따라 이 사건에 적용될 규정은 신법 부칙 제1조 본문 및 신법 부칙 제7조 제1항 본문이라고 보았다. 나아가 신법 부칙 제7조 제1항 본문의 ‘이 법 시행 전에 지급사유가 발생’한 경우란 신법 시행일인 2010년 1월 1일 전에 공무원이 퇴직한 경우를 말하는 것이고, 따라서 신법 부칙 제7조 제1항 본문에서 말하는 ‘종전의 규정’이란 그 지급사유가 발생한 때인 공무원의 퇴직일 당시에 적용되는 규정을 의미한다고 해석하였다. 그런데 원고의 퇴직일인 2009년 4월 30일 당시는 구법이 실효되었으면서 신법이 시행되기 전이므로 구법도 신법도 적용될 수 없어, 결국, 신법에 근거하여 2010년 1월부터 원고의 퇴직연금을 1/2로 감액한 이 사건 급여제한처분은 법률의 근거가 없는 것으로서 위법하다고 결론내렸다.

대법원 판단
행정처분은 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이다. 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 개정 법령을 적용하는 것이 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수 없다. 다만 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다.

공무원연금법에 의한 퇴직연금수급권은 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것이다. 개정 공무원연금법 시행 이후에 대한 급여제한처분은 이미 발생한 퇴직연금수급권의 내용을 변경함이 없이 장래 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권의 내용만을 변경하는 것에 불과하여 소급입법에 의한 재산권 침해가 될 수 없고, 헌법불합치 결정에 따라 개선입법이 이루어질 것을 충분히 예상할 수 있으므로 개선입법 후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권에 대해서까지 급여제한처분이 없으리라는 신뢰가 합리적이고 정당한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 급여제한처분을 위법하다고 본 원심판결에는 법리오해의 위법이 있으므로 파기환송한다.

평석
헌법불합치결정을 받은 구 공무원연금법 제64조 제1항 1호는 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때’라고 규정하고 있었으나, 2010년 1월부터 시행된 개정 공무원연금법 제64조 제1항 1호는 헌법불합치결정의 취지를 반영하여 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우로 제외한다)’와 같이 규정하였다. 그런데 원고의 경우는 개정된 공무원연금법 규정에 의하더라도 여전히 퇴직연금의 1/2 제한사유에 해당된다.

그런데 이 사안의 경우에는 두 가지의 문제점이 있었다. 첫째는, 입법부가 구법 규정에 대한 헌법불합치결정의 개선입법시한인 2008년도 말을 도과하도록 개선입법을 하지 아니하여 2009년도 1년 동안은 퇴직연금 전액을 지급하였다는 점이고, 둘째는, 뒤늦게 개정된 공무원연금법이 부칙에서 개정된 규정을 2009년 1월 1일부터 적용한다는 규정을 두었다가 이 부분이 또다시 제기된 헌법소원에서 단순위헌결정을 받음으로써 개정 공무원연금법의 관련 부칙 규정은 일반적인 시행시기를 정하는 제1조 본문과 종전의 규정에 따른다는 원칙을 정한 제7조 제1항 본문만이 남게 되었다는 점이다.

원심은 단순위헌결정 후 남겨진 관련 부칙 규정들의 해석을 통하여 원고에 대하여 퇴직 당시의 법률규정, 즉 퇴직연금을 1/2로 감액하는 규정이 존재하지 않는 상태가 개정 공무원연금법 시행 이후에도 지속된다고 보았다. 그에 반하여 대법원은 개정 공무원연금법 시행 후부터는 개정 공무원연금법이 적용되어 퇴직연금의 1/2을 제한하여야 한다고 보았다. 그런데 대법원 판결의 이유 모두 부분에서는 ‘행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이다’라는 기본 법리를 설시하고 있다. 그런 한편 대법원 판결의 이유 중에서는 개정 공무원연금법에 그러한 경과 규정이 존재하는지, 존재한다면 어떻게 해석해야 하는지에 관한 명시적인 설시는 눈에 띄지 않는다.

단순위헌결정의 결과 이 사건 부칙 제7조 제1항은 ‘이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고’라는 부분만이 남게 되었다. 개정 공무원연금법 시행 후에 퇴직한 사람에 대해서는 부칙 제1조에 따라 당연히 개정 공무원연금법이 적용된다.

한편 개정 공무원연금법 시행 이전에 퇴직한 사람이 개정 공무원연금법 시행 이전에 이미 이행기가 도래하여 지급받은 퇴직연금에 대해서는 구 공무원연금법이 적용된다. 그렇다면 남는 것은 개정 공무원연금법 시행 이전에 퇴직한 사람이 개정 공무원연금법 시행 이후에 이행기가 도래하여 받게 되는 퇴직연금에 대하여 어느 법규가 적용되는지의 문제이고, 이 문제를 처리하기 위해서 부칙 제1조 이외에 부칙 제7조를 두었다고 볼 수 있다.

이렇게 해석하지 않으면 부칙 제7조 제1항을 굳이 규정한 이유를 찾기 어렵고, 이렇게 해석해야 부칙 제7조 제1항 단서 전단의 합리적인 해석과도 호응된다. 참고로 하급심 판결 중에는 단순위헌결정된 부칙 제7조 제1항 단서 후단의 의미를 ‘개정 공무원연금법 시행 전에 퇴직한 사람에게도 개정 공무원연금법 시행 후부터는 개정법률을 적용하되 그와 같은 취지를 소급하여 2009년 1월 1일부터 관철한다는 것’이라고 판시한 것이 있고, 위 단서 후단에 대한 단순위헌결정도 이 같은 해석에 기초한 것으로 생각된다.

그런데 부칙 제7조 제1항은 ‘이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다’고 하고 있으므로 결국 개정 공무원연금법 시행 전에 퇴직한 사람이 개정 공무원연금법 시행 후에 지급받는 퇴직연금에 대해서도 ‘종전의 규정’이 적용된다는 해석이 가능하게 된다. 그럼에도 불구하고 대상판결은 이와 같은 개정 공무원연금법 부칙 조항의 해석이 어째서 잘못되었는지 그 이유를 분명히 하지 않았다는 점에서 아쉬움이 남는다.