Ⅰ. 사실관계

원고는 서울 A구청에서 근무하다가 퇴직한 공무원으로서 원고 명의의 B 은행 계좌를 통하여 피고 공무원연금공단(이하 ‘피고 공단’이라 한다)으로부터 연금인 급여를 지급받고 있었다. 원고는 공무원 재직 당시 피고 공단이 시중 금융기관과 공무원가계대출실시협약을 체결하여 시행하는 공무원 가계대출을 받기 위해 A구청장으로부터 ‘퇴직시 대출금 미상환액이 있는 경우 대출금융기관 계좌로 퇴직금 수령계좌를 지정하고, 퇴직연금을 신청할 때에는 대출금이 전액 상환될 때까지 퇴직 연금수령계좌를 변경할 수 없다’는 내용이 명시된 공무원가계자금 융자추천서 및 각서를 B은행에 제출하고 5000만원을 대출 받았으나 이를 전액 변제하지 못한 채 퇴직하였다. 이에 B은행은 원고의 예금계좌에 연금이 입금되면 원고의 B 은행에 대한 예금채권과 B은행의 원고에 대한 대출금 채권을 대등액에서 상계하는 방법으로 채권을 회수하여 왔다.

이에 원고는 피고 공단에 ‘연금지급계좌 변경 요청’을 하였으나 피고 공단이 거부하자 서울중앙지방법원에 “피고는 원고에게 연금을 지급함에 있어서, B은행의 예금계좌를 통해서 지급하지 말고 원고 또는 원고가 지정하는 자에게 직접 지급하라”라는 소를 제기하였다.

Ⅱ. 판결 요지

제1심은 이 사건의 관할에 대하여는 특별한 언급을 하지 않은 채 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다.

이에 대하여 대상판결은 원·피고 사이의 이 사건 연금 지급관계는 단순한 사인 간의 금전지급채권관계가 아니고 공법상의 법률관계인 점, 피고가 이 사건 연금을 어떤 방법으로 지급할 것인가는 공법관계를 규율하는 공무원연금법령의 해석에 따라 확정되어야 하는 점, 공무원연금법령에 의하면 이 사건 연금 지급방법은 단순한 사인간의 금전지급채권관계와는 달리 특수한 공법적 고려요소가 가미되어 있는 점 등을 종합하면 이 사건은 공법상의 법률관계에 관한 소송 중 당사자소송의 절차에 따라야 한다고 판시하면서 제1심 판결을 취소하고, 이 사건을 서울행정법원으로 이송하였다.

Ⅲ. 검토

1. 문제의 제기

기존의 공무원연금법, 군인연금법, 산업재해보상보험법 등에 의한 공법상 각종 급여청구권을 둘러싼 다툼은 급여청구권의 존부나 범위에 관한 것들이 대부분이었다. 대상판결은 공무원의 연금지급청구권과 관련하여 기존의 급여청구권의 존부 및 범위 다툼이 아닌, 지급방법에 관한 권리를 다투는 사건에 관한 관할 및 소송형태를 밝힌 판결이라는 점에서 의미가 있다. 이하에서는 공무원 퇴직연금의 지급방법에 관하여 다투는 소송이 민사소송인지, 행정소송인지, 행정소송이라고 한다면 항고소송인지, 당사자소송인지 여부에 관하여 중점적으로 살펴보도록 한다.

2. 이 사건 소송이 민사소송인지 행정소송인지 여부

행정사건과 민사사건의 구분기준에 관한 학설로는 공익 보호를 목적으로 하는 법률관계가 공법관계이고 사익 보호를 목적으로 하는 법률관계가 사법관계라는 설(이익설), 불평등한 법률관계이면 공법관계이고, 평등관계이면 사법관계라는 설(성질설), 국가·공공단체 상호간이나 이들과 사인간의 관계는 공법관계이고, 사인간의 관계는 사법관계라는 설(주체설), 국민으로서의 생활관계가 공법관계이고, 인류로서의 생활관계가 사법관계라는 설(생활관계설) 등의 대립이 있다. 현재의 통설 판례는 주체설을 중심으로 성질설이나 이익설을 가미하는 입장이라고 볼 수 있다(대법원 1991. 11. 22. 선고 91누 2144 판결 등 참조). 행정소송법 제2조에서 말하는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것이므로, 국가나 공공단체가 당사자의 일방 또는 쌍방인 법률관계는 원칙상 행정소송의 대상인 공법관계이지만, 행정청이 순수한 사경제적 지위에서 행하는 법률관계는 공권력의 행사라고 보기 곤란하므로, 행정사건과 민사사건의 구분기준에 관하여 통설 판례의 입장이 타당하다고 보인다.

공무원연금공단은 안전행정부장관의 위탁을 받아 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리 향상에 이바지한다는 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인으로(공무원연금법 제4조) 행정청이라 할 것이고, 공무원연금의 지급방법에 관한 변경청구권은 단순한 사인 간의 금전지급채권관계가 아니고 공법상의 법률관계이며, 해당 청구권의 존부 판단은 공무원연금법령의 해석에 따라 확정되어야 하는 점을 종합하면, 통설·판례의 입장에 의할 때 이 사건 소송은 민사소송이 아닌 행정소송으로 보아야 한다. 원고는 이 사건이 피고 공단과 B은행, 공무원의 3자간 계약의 존부·효력에 관하여 다투는 민사소송이라고 주장하였으나, 이 사건의 주된 쟁점은 원고에게 공무원연금법상 연금채권 지급방식 변경 청구권이 존재하는지 여부이고, 위 3자간 계약의 존부·효력은 원고에게 위 연금채권 지급방식 변경 청구권이 있다고 전제할 경우 피고 공단이 원고의 청구를 거부하는 정당한 사유가 될 수 있는가를 판단함에 있어 등장하는 쟁점일 뿐이라 할 것이므로, 대상판결이 이 사건 소송을 행정소송으로 판단하여 이송한 것은 타당하다고 생각한다.

3. 이 사건 소송이 항고소송인지 당사자소송인지 여부

이 사건 소송이 행정소송이라고 할 경우, 항고소송인지 당사자소송인지 여부가 문제된다. 항고소송은 행정청의 처분등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송으로 취소소송, 무효등 확인소송, 부작위위법확인소송이 있다. 항고소송의 대상을 논함에 있어서 가장 중요한 것은 ‘처분 등’의 의미인데, ‘처분 등’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다.

당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다. 처분 등을 원인으로 하는 법률관계라 함은 처분 등에 의하여 발생·변경·소멸하는 법률관계를 말한다. 처분 자체가 아니라 법률관계를 대상으로 한다는 점에서 항고소송과 구별된다.

산업재해보상보험법, 고용보험법, 공무원연금법 등 각종 사회보장관계 법률에 따라 급부를 받기 위하여는 당사자의 신청과 이에 대한 행정청의 심사를 거친 인용결정에 의하도록 규정하고 있어 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적 청구권이 발생하는 것이 아니라 행정청의 인용결정에 의하여 비로소 구체적인 청구권이 발생한다. 따라서 당사자의 사회보장관계 법률에 따른 급부지급 신청에 대하여 행정청이 거부를 하였다면 당사자는 해당 거부처분에 대하여 취소소송을 제기하여야 한다. 이때에는 행정청이 법률을 집행하는 것이지 자신의 채무를 이행하는 것은 아니기 때문이다.

그런데 어떠한 공법상의 급부청구권이 근거 법령상 행정청의 1차적 판단 없이 곧바로 구체적 청구권이 발생하는 것으로 해석할 수 있는 경우의 급부지급 신청, 행정청의 급부 청구에 대한 인용결정이 있었음에도 해당 급부가 이루어지지 않는 경우의 급부지급 신청, 행정청의 급부 청구에 대한 인용결정이 있은 후 법령의 개정에 따른 급부감액조치에 이의하여 급부지급을 청구하는 경우는 모두 당사자 소송의 형태로 소를 제기하여야 한다. 왜냐하면 위 급부지급 청구는 처분 자체를 대상으로 하는 것이 아니라, 처분에 의하여 발생한 법률관계인 급부의 범위에 대한 것이고, 행정청이 직접적이고 구체적 법 집행을 한 것이 아니라 법 또는 처분에 의하여 이미 발생한 신청인에 대하여 존재하는 행정청의 의무를 이행하지 않았음을 그 이유로 하기 때문이다.

사안의 경우 원고와 피고 공단 사이에 원고에게 연금지급채권이 존재한다는 사실에 관하여는 다툼이 없고, 다만 지급방식 변경청구권이 있는지만 문제가 되었다. 공무원연금법 시행령 제25조 제1항은 “급여는 법 제21조와 이 영 제15조에 따라 공단으로부터 급여의 지급업무를 위탁받은 체신관서나 금융기관에 개설된 급여수급권자의 예금계좌를 이용하여 지급한다. 다만, 지방자치단체가 지급하는 급여의 경우와 법 제32조에 따른 급여를 받을 권리의 보호를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체나 공단이 달리 정할 수 있다”, 제2항은 “제1항에 따라 급여수급권자의 예금계좌에 입금된 급여는 본인이 수령한 것으로 본다”고 규정하여 본인이 급여를 직접 수령하고 있는 경우 그 지급방법에 관하여 예외적으로 공단이 달리 정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이므로, 지급방식 변경 청구권이 법에 의하여 곧바로 원고에게 발생하는 권리라고 볼 수는 없다. 그렇다고 하여 공단이 원고에게 이미 인정한 연금채권 지급방식 변경 청구권에 대하여 추후 이를 이행하지 않은 것이거나, 법에 의하여 새로이 제한된 것도 아니다. 즉, 원고의 연금채권 지급방식 변경 청구가 ‘처분 등을 원인으로 하는 법률관계’는 아닌 것이다.

따라서 원고의 피고 공단에 대한 지급방식 변경 청구 및 피고 공단의 거부 통보는 공무원연금법 시행령 제25조 등의 규정 해석을 통한 피고 공단의 구체적 법집행으로서의 거부처분으로 보인다. 그러므로 원고는 피고 공단의 연금채권 지급방식 변경 청구에 대한 거부에 대하여 이를 민사소송으로 제기할 것이 아니라 행정소송 중 항고소송(거부처분 취소소송)으로 제기하였어야 타당하다고 생각한다.

이러한 측면에서 대상판결이 해당 사건이 행정소송 중 당사자소송의 절차에 따라야 한다고 판시하였으면서도 그 구체적 이유를 밝히지는 않은 점은 아쉬운 면이라 할 것이다.